原题：应当尽快立项制定志愿服务法

莫于川　中国行政法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授

对志愿服务组织的界定、对志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿服务中的法律关系和法律责任等方面,各地的立法差异较大、执法水平悬殊。但更主要的问题在于,国家层面专门立法长期缺位,一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引导、调整和规范,严重影响着志愿服务法制体系的整体建设,已成为依法推动志愿服务事业稳健发展的瓶颈

蓬勃发展、成绩斐然、涉及面广、参与者众的志愿服务事业是宏大的社会系统工程,需要健全完备的志愿服务立法予以保障;但从实际情况看,多年来我国志愿服务法制保障不足。这首先表现为地方立法不完善,存在缺口很大、理解各异、质量不齐、规范陈旧、进展失衡等问题。例如,对志愿服务组织的界定、对志愿者权益的保障、对志愿者的奖励措施和奖励标准、志愿服务中的法律关系和法律责任等方面,各地的立法差异较大、执法水平悬殊;加之一些地方的志愿服务立法长期未能列入当地立法计划,另有许多地方一直没有立法权,因而地方立法存在许多特殊的困难、矛盾和不足。但更主要的问题在于,国家层面专门立法长期缺位,一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引导、调整和规范,严重影响着志愿服务法制体系的整体建设,已成为依法推动志愿服务事业稳健发展的瓶颈。

据统计,在我国志愿服务领域,截至2014年年底,除港澳台地区以外的31个省级行政区域中,已制定志愿服务地方立法的有20个,占64%,其中地方性法规19个,占已有省级行政区域地方立法的95%;具有地方立法权的49个较大的市(包括22个省会城市、5个自治区首府、18个国务院特批的较大的市、4个经济特区所在的市),已制定志愿服务地方立法的有20个,占40%,其中地方性法规18个,占已有较大的市地方立法的90%。在尚未制定志愿服务地方立法的主体中,有1个自治区(西藏)和2个较大的市(深圳、厦门)已就志愿服务专门出台了行政规范性文件。此外,我国立法法刚经过首次修改,拟分步增加二百三十多个设区的市作为地方立法主体,但其立法资源、能力和经验不足,仅靠地方立法来调整和推动志愿服务的不足会更加明显。

直接制定法律的条件已经完全成熟

我国已有较多的地方立法及其实施经验,推出国家层面志愿服务立法的条件已经成熟;我国志愿服务事业的特点和志愿服务的全民实践,呼唤着加快国家层面的专门立法,提供更全面、更给力的法律保障。同时,无论从全民共识基础还是从地方实践经验抑或事业发展需求的角度看,国家层面立法不必且不宜走先行制定行政法规加以调整的路子,仅靠行政立法不能满足我国志愿服务法律保障的特殊要求;也不宜选走仅靠在慈善法草案中增加几个条款另再加上一部行政法规实行民政主导型的志愿服务法律保障的偏窄路子,此种行政管理立法模式恐不利于我国志愿服务事业发展。

我国志愿服务事业发展具有独特的资源和优势,包括互帮互助传统,高层推动决心,集中资源能力,组织动员能力。例如,党组织、青年组织、妇女组织、工会组织和慈善组织高效率地组织动员开展志愿服务活动的传统、能力和经验,中央文明委办公室、中国志愿服务联合会、民政部、团中央以及其他中央国家机构和社会管理组织,实际上在发挥高层协调、统筹规划、组织动员、专业指导、政策推动、法律调整等职能作用,等等。这些资源和优势,从一定意义上可以说是有别于、更胜于像美国、德国、日本那样的西方发达国家。认真挖掘自身既往实践经验,同时理性选择借鉴他人经验,我们可在现有基础上创新出具有中国特色志愿服务理论和制度体系。换言之,充分利用这些资源和优势,可以更大程度地激发出社会组织活力,更高效、更持续地发展志愿服务事业,稳健地推动社会发展、社会民主、社会和谐;同时,由于志愿服务活动主体多元化、行为多样化、内容丰富化,社会组织关系非常复杂微妙,更需要、更适合发挥人大主导立法职能通过制定法律加以调整,而且我国已有较为丰富、成熟的地方人大立法经验可资参考利用。

此外,从过去我国在信访法制、社团登记法制、政务公开法制、行政补偿法制等领域的立法经验看,由于这些都属于社会关系复杂、社会关注程度高、法律调整难度大的领域,既往先制定了行政法规,因而后续制定有关法律的进程往往严重懈怠滞后,在一定程度上致其长期成为法律调整不力、法治水平不高、社会评价偏低的领域,教训至深。故建议将制定本法尽快增加列入全国人大常委会的立法规划,使其成为依法保障志愿服务事业快速发展的有力抓手。

关于尽快立项制定本法的具体建议

一、鉴于我国的志愿服务发展尚处于初期上升阶段,建议将本法定位于促进法、保障法,通过立法促进志愿服务事业快速健康发展;同时鉴于我国志愿服务的主体、方式、关系的复杂性和特殊性,本法也应是规范法、调整法。

二、建议将本法框架设计为10章,依次为第一章总则,第二章志愿服务管理和协调,第三章志愿者的权利和义务,第四章志愿服务组织的权利和义务,第五章志愿服务的行为规范,第六章促进志愿服务发展的措施,第七章志愿服务的经费、保险及其他保障,第八章涉外志愿服务,第九章法律责任,第十章附则。它们构成一个完整的体系,随后再配套出台实施办法,这既能符合中国国情、满足实务需求,也符合志愿服务事业发展的世界潮流。

三、建议本法重点解决如下关键问题:一是明确我国志愿服务的立法宗旨,应该是弘扬志愿者精神,保障志愿者合法权益,引导和规范志愿服务活动,促进志愿服务事业健康发展,提升公民道德水平和文明建设水平;二是明确志愿服务的基本法律问题,如志愿者、志愿服务组织、志愿服务的概念以及志愿服务活动性质等争议较大且事关志愿服务事业发展的基本问题;三是确定志愿服务的法律原则,应体现公益奉献、平等自愿、民主参与、活动效能、政府指导、诚信互助、社会责任、风险防范、权益保障和权责统一的原则;四是明确志愿服务管理体制、机制和方式,须要妥善解决志愿服务活动的领导、规划、协调、指导、激励、监管、协同、合作、保障等管理体制、机制、方式和职能问题;五是规范志愿服务活动的运行,例如确立从志愿者的招募、培训、使用、评价、激励到服务内容、服务对象、服务保障等一系列规范;六是规定志愿服务管理组织、志愿服务组织、志愿者的权利与义务,例如明确志愿者、志愿者组织和志愿服务管理组织等各方的权利、义务关系,建立纠纷解决机制等内容;七是加强志愿者队伍建设,主要解决身份资格、普及教育、专业培训、常规演练、应急服务等问题;八是规范志愿服务的经费保障和风险防控,如支持保险企业研发有针对性的保险产品来满足志愿服务特需,同时政府指导建立和监管多种来源的基金,支持志愿服务的开展,救助志愿服务中的权益损害。

四、鉴于直接制定法律的条件已经成熟(除了已有丰富的地方立法经验,全国人大曾在五年前启动过此项立法调研工作且有起草工作基础,国务院有关部门也提供了制定有关行政法规的起草工作基础,已有非常高的社会共识),建议中央作出立法决策、全国人大常委会尽快将本法增加列入年度立法计划并主导此项立法,相信经过一年左右努力,完全能够依照法定程序推出本法,而且有关政府部门还可预先准备、争取同步推出实施性立法。一部具有中国特色、回应实践需求、顺应世界潮流的《中华人民共和国志愿服务法》早日出台后,相信能够更给力地依法推动和保障志愿服务事业健康顺利发展,进一步提升公民道德水平、文明建设水平和社会发展水平,使得科学稳健发展的志愿服务成为一张更加亮丽的中国名片。